一、行政處罰決定公開制度中的利益沖突

　　“公開公正”是依法行政和法治政府建設的基本原則，也是《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）的基本原則，該原則貫穿行政處罰的設定、實施和監督全流程。例如，《行政處罰法》第五條第一款規定“行政處罰遵循公正、公開的原則”；第三十九條規定了行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息應當公示；第四十八條規定：“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，行政機關應當在三日內撤回行政處罰決定信息并公開說明理由?！?/p>

　　值得注意的是，行政處罰決定公開，是本次《行政處罰法》修訂所增加的一項重要規定，體現了行政處罰全流程公開的要求。但是，該原則在實踐中的落實，也會對受行政處罰的公民、法人或其他組織的權益帶來影響。例如，處罰決定信息的公開，對自然人的名譽、人格權會造成一定的負面影響；對法人的聲譽、商譽可能造成減損后果。處罰決定公開，還涉及個人信息保護等相關法律問題。因此，行政處罰決定的公開，蘊含著通過公開保障公眾知情權、監督權等公共利益，但同時也可能對公民、法人或其他組織的合法權益帶來不利影響。在行政處罰實施中，對處罰決定的公開，應處理好多種利益的競爭甚至沖突關系，避免“一刀切”等簡單化處理。

　　二、行政處罰決定公開制度的背景

　　行政處罰決定公開，是我國推進行政執法“三項制度”改革的延續，也是運用大數據進行監管、推動透明政府建設的實踐延伸。2015年7月發布的《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》（國辦發〔2015〕51號）要求“進一步加大政府信息公開和數據開放力度。除法律法規另有規定外，應將行政許可、行政處罰等信息自作出行政決定之日起7個工作日內上網公開，提高行政管理透明度和政府公信力”。這一規定為行政處罰決定公開初步設立了目標要求。

　　2018年11月，中央深改組第五次會議審議通過了《國務院辦公廳關于全面推進行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。根據該《指導意見》中關于“全面推行行政執法公示制度”的規定，行政執法公示的目的是保障相對人和社會公眾的知情權、參與權、表達權、監督權。行政機關應當按照“誰執法誰公示”原則進行執法信息的公示，建立統一的執法信息公示平臺。執法公示涉及行政執法事前公開、事中公示、事后公開?！吨笇б庖姟穼π姓谭ㄊ潞蠊_的要求作出明確規定：“各級行政執法機關要在執法決定作出之日起20個工作日內，向社會公布執法機關、執法對象、執法類別、執法結論等信息，接受社會監督；行政許可、行政處罰的執法信息要在執法決定作出之日起7個工作日內公開，但法律、行政法規另有規定的除外?！笨梢?，《行政處罰法》關于行政處罰決定公開的規定，也是對行政執法公示制度改革措施的立法確認。

　　不過，本次《行政處罰法》的修訂，在對行政執法公示的規則進行原則性吸納的同時，對處罰決定公開也采取了比較謹慎的處理，具體表現在三個方面：第一，對行政處罰決定信息公開的期限，《行政處罰法》沒有明確要求在作出處罰決定之日起7個工作日內公開。第二，對處罰決定公開的范圍做了限縮，加上了“具有一定社會影響的”限定前綴。也就是說，并非所有的行政處罰決定都要公開。第三，對處罰決定公開，《行政處罰法》規定了“依法公開”，也就是說，具體如何公開，包括公開的程序、時限、方式、內容等，應當“依法”。相較于《指導意見》中關于行政處罰信息公開的要求，《行政處罰法》對處罰決定公開的規定，限縮了需要公開的范圍，表現出立法者對這一問題的審慎立場，在一定程度上，這種審慎立場是對行政處罰決定公開“一刀切”做法的糾偏。

　　三、違法信息公示公開的現實問題

　　行政執法公示和公開的主要目的是便于公眾對行政執法活動的知情、參與、表達和監督。但行政處罰決定的公開，不僅涉及行政機關依法行政的基本信息，也可能涉及行政處罰相對人的個人信息、名譽、聲譽等合法權益，因此，一項本來旨在監督行政機關依法行政的制度，不應誤傷相對人合法權益，更不應異化為“合法”傷害相對人權益的手段。

　　隨著行政執法“三項制度”的推進，實踐中行政機關公示違法信息及處罰決定，已經是一種比較普遍的做法。公示制度一方面促進了公眾知情權、監督權的行使，但另一方面可能影響甚至侵害相對人合法權益。特別是“一刀切”的公開模式，表面上看嚴格、公平、穩定，但實質上偏離了處罰決定公開的制度理性。

　　從行政處罰針對的違法行為類型來看，可將違法信息大致分為三類：第一類是監管類違法信息。例如，食品安全違法信息、產品質量違法信息、環境違法信息、安全生產違法信息、稅收違法信息等。第二類是社會管理類違法信息。包括交通違章處罰信息、治安管理處罰信息等。第三類是失信信息。主要包括失信主體名單、失信等級等信息。這三類違法信息之間存在明顯區別。監管類違法信息的違法主體主要是企業，違法行為及后果常常具有社會性，影響到市場活動的交易安全；社會管理類違法信息的主體主要是自然人，違法行為后果往往并不具有很強的社會性；失信主體信息公示，則主要屬于社會信用體系建設的內容，本身自成一體。在執法信息公示制度實踐中，不少地方對這三類行政違法信息未進行區分，也沒有考慮公示的“目的—手段”相匹配原則，而是“一刀切”地進行公開，這可能導致違法信息公開背離該制度的目標，也存在違反比例原則之嫌。例如，有的地方對所有的相對人受處罰決定信息做到“百分之百公示”，似乎是將公示本身當作了目的，而忽略了公示作為手段應當與管理目的相匹配的規制理性。

　　處罰決定公開，目的何在？一是為了實現公眾知情權和監督權；二是為了通過信息公開，發揮信息作為監管工具的作用。這里需要注意的是，公眾知情權和監督權的行使，主要是在處罰決定和違法信息涉及公眾利益的場景；并非所有的違法和處罰信息都與公眾利益密切相關。例如，食品安全違法和處罰信息、產品質量違法和處罰信息等，與公眾利益存在密切聯系，故應當予以公開，這有助于公眾知曉并作出選擇，用腳投票、防范風險。因此，在這些情況下，違法和處罰信息公開，主要目的并非對違法行為人進行聲譽制裁，而是為了發揮信息監管與公共警示的作用，以信息公開引導市場和社會主體的行動。但在社會管理領域的處罰情形中，違法和處罰決定信息一般并不涉及公眾利益。例如，個人因交通違章受處罰的信息，并不直接涉及公眾利益，對此類處罰決定予以公開，更多是對個人聲譽的影響，其中所蘊含的公共管理目標到底是什么，并不清晰，正當性基礎尚有待明確。

　　從“手段—目的”合比例性的要求考慮，行政處罰決定信息公開，主要應當適用于那些與公眾利益和社會公共利益密切相關的行政監管領域的處罰決定，而不是“一刀切”地對所有的行政處罰決定進行公開。這既符合知情權和監督權的目的，也符合比例原則的要求。

　　至于失信主體的信息公開，現階段屬于社會信用體系建設的內容，其中大量的法律問題是否屬于行政處罰法調整，目前尚缺乏明確的規則表述。從既有實踐上來看，一部分通過公共信用信息平臺、企業信用信息公示系統直接發布的企業失信信息，如食品安全違法信息、環境保護違法信息，主要起到了風險提示的作用，屬于行政監管措施與信息管理工具的范疇。此時，違法信息雖在專門的信用信息平臺上公布，但并非監管者對違法行為人施加法定處罰之外的不利負擔。不過，此類信用監管方式與既有的主要通過政府網站專門公開的行政處罰決定之間形成了制度上的重疊關系。這種針對同類型信息的多平臺、不同渠道的公開是否理性、必要，需要更強的理由檢視與規范依據支撐，避免徒增管理成本與違法行為人的社會壓力，造成信息監管工具的碎片化與重復化。

　　而現實中更加普遍的情形是，失信信息的公開并不只是違法事實的簡單公布，而是附加了監管者對相對人既往表現的否定性評價——如“嚴重失信”“嚴重違法失信”等負面標簽（即失信懲戒制度中俗稱的“黑名單”）。這類信息的公開具備持續性聲譽制裁的效果，具有威懾和懲戒相對人的目的，屬于監管者有意執行、明確譴責的產物；并且，這部分標簽化失信信息的公布直接綁定了聯動懲戒的后續措施，將自動導致失信主體的一系列資格受限與義務增加。這種直接和間接的制裁性也意味著以“黑名單”為代表的失信信息的公布屬于行政處罰的范疇，應當直接受到《行政處罰法》的框架調整，在設定權限、實施程序、救濟途徑等方面進行法治完善。

　　四、行政處罰決定公開應把握的基本原則

　　正是考慮到行政處罰決定的公開不能做“一刀切”的簡單化處理，盡管自2018年12月關于行政執法“三項制度”實施以來，行政執法信息公示作為一項制度已經全面推開，《行政處罰法》在修訂過程中，對行政處罰決定公開制度依然采取了慎重的處理方式，在法律規定中對處罰決定公開保持了一定的克制。并非所有的處罰決定都要公開，而只是“具有一定社會影響的處罰決定”才應當依法公開，這一限縮性的規定充分體現了“手段—目的”相匹配的規制理性及比例原則的精神。從“手段—目的”合比例性的要求考慮行政處罰決定的公開，可以更好地界定行政處罰決定的“社會影響”這一關鍵因素，從而界定處罰決定公開的范圍。行政處罰決定信息公開，主要應當適用于那些與公眾利益和社會公共利益密切相關的行政監管領域的處罰決定，這是理解和界定處罰決定是否具有“社會影響”的關鍵所在。應當如何理解處罰決定的“社會影響”？承前所述，這里關鍵要看行政處罰所涉及的違法行為是否具有很強的公共性，是否涉及公共監管需要和風險溝通管理。行政處罰決定公開，本質上是行政機關對社會的信息披露，而信息披露的一個核心功能是發揮信息監管的作用，通過信息披露來引導市場主體和社會主體的選擇。因此，應當圍繞行政處罰所涉及的違法行為是否與行政監管和風險管理密切相關這一核心要素，來界定行政處罰決定的社會影響。應當注意的是，違法行為的社會關注度是“社會影響”的一個因素，但不是主要的因素。例如，名人明星因交通違章受到處罰，可能社會關注度很高，但畢竟仍只是個人違反行政管理秩序的行為，與公眾利益并不具有密切關聯性，因此原則上并不屬于具有社會影響的行政處罰。

　　按照“手段—目的”合比例性的要求進行行政處罰決定的公開，也符合成本收益原則。行政處罰決定的公開需要成本，這既包括行政機關的制度成本，也包括相對人的權益成本，若是工具運用不當，這兩者最終又會轉變為社會成本。就行政機關成本而言，在法定的期限內公開處罰決定，需要耗費大量的人力、物力和財力，泛化的公開還將影響重要信息的針對性效果；就相對人的成本而言，公開行政違法信息和處罰決定，對受處罰的相對人具有直接的負外部性，可能影響其聲譽，可能帶來附隨的交易利益損失等不利后果，還可能對公民個人信息保護帶來不利影響，這些影響在信息時代往往很難修復?？紤]到這些因素，應當在行政處罰公開制度的設計和運行中，明確公開的目的，區分不同的處罰決定類型，有選擇性地將公開范圍限定為直接涉及公眾利益和公共利益的違法信息及處罰決定，避免“一刀切”的做法。這既有助于降低行政成本，也有助于減少對受處罰相對人不必要的次生性制裁。

　　行政處罰決定的公開，是行政機關的一項重要職權，如前所述，《行政處罰法》對處罰決定公開的規定，賦予了行政機關比較大的裁量權，如何防止這種權力的濫用，也是實踐中必須注意的問題。為此，在《行政處罰法》實施中，有必要對“具有一定社會影響的行政處罰決定”這一概念進行具體化，防止裁量權的濫用。同時，對處罰決定公開的異議、撤回與修復應規定相應機制，增強程序理性；對處罰決定公開權的濫用，應明確相應的救濟途徑、法律后果及追責機制。

　　作者簡介：王錫鋅，北京大學法學院教授，博士生導師。來源：《中國司法》2021年第8期。